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制定适应规划 创建适应气候变化长效机制

―― 专家学者解读《国家适应气候变化战略》之六

面对日趋显现的气候变化影响,很多国家已经展开了适应气候变化的行动。从这些经验看,制定国家适应气候变化战略是切实开展适应工作中关键一步,也是其长期过程的第一步。下一步如何确保战略有效实施是摆在各级各部门面前的一项艰巨任务。深入了解国外适应气候变化行动,分析各国共性问题、解决方案和具体实践,对我国适应战略的进一步落实具有很强的借鉴意义。

借助气候立法进程,夯实适应气候变化体制机制基础

通过立法确立国家适应气候变化的目标、行动和机制安排,可以为适应气候变化工作长效化、机制化奠定坚实基础,被很多国家所采用。英国于2008年颁布气候变化法,组建气候变化委员会,规定政府在委员会的支持下每5年完成一次全国气候风险评估,在议会制定国家适应目标并向政府提出落实适应目标的政策建议后,政府须出台具体方案,确保方案实现适应气候变化的目标。英国气候变化法还建立了报告和评估适应气候变化工作进展的机制,要求政府定期报告落实适应目标情况的进展。除给政府提出相关要求外,英国气候变化法也赋予政府一定的权力,包括强制负责管理相关基础设施的部门和企业向政府报告气候变化风险管控情况等。气候变化法为英适应气候变化行动创造了良好的法律和机制环境,为避免出现机制间缺乏协调、相关机构关系不顺等问题作出了贡献。我国正在开展气候变化立法工作,可借《国家适应气候变化战略》出台的契机,加强我国应对气候变化法中适应的内容,加快立法进程,为我国全面构建包括适应目标、机制安排和治理模式等要素在内的适应气候变化长效机制奠定重要的法律基础。

建立健全协调机制,有效落实国家战略要求

  由于气候变化适应工作的区域特殊性和部门联动性,协调国家和地方以及各部门间关系是各国在适应气候变化工作中面临的共同挑战。对此,多数国家采取了“顶层协调+地方部门自主”的做法。在国家层面,美国成立总统适应气候变化特别工作组,而英国适应气候变化的协调工作由国家应对气候变化委员会承担,丹麦则建立适应气候变化横向协调论坛专门处理部门间的协调;在地方层面,国家协调机制给予地方充分的自由度,确保地方行动符合自身适应特点和发展需求。同时,一些国家的省州和城市也建立了相关协调机制。其中欧盟在其2013年的适应气候变化战略中就将建立成员国间的协调机制作为重要目标之一。

  我国国家适应战略明确提出建立健全适应工作组织协调机制,并鼓励各地建立交流协调机制,为下一步有效开展适应气候变化工作指明了方向。在具体协调机制设计的过程中,我国可学习借鉴国外的相关经验,从机制安排上为组织协调我国的适应气候变化工作提供强有力的保障。

加强适应规划,将适应战略切实融入相关领域政策体系

  国际组织和很多国家政府都将适应气候变化规划作为落实适应气候变化战略目标的重要手段。适应气候变化涉及农、林、水、公共健康、建筑、交通等方方面面,既是一个战略性问题,又是一个操作性问题,既要顶层设计,统筹安排,也应该分部门、分领域、分区域地进行合理规划,切实将适应气候变化作为部门规划、区域规划的核心目标之一。联合国应对气候变化框架公约下建立的适应机制将促进国家适应规划(National Adaptation Plan)作为支持发展中国家适应气候变化行动的重要内容。在公约适应机制的支持下,已有多个发展中国家完成了国家适应计划。另外,从目前有关发达国家的情况看,各国在发布了适应气候变化战略后,都会尽快制定国家适应气候变化行动和规划,将战略目标进一步落实。各国政府也鼓励地方和各有关部门制定符合自身实际情况和发展需求的适应规划。在德国,不仅是联邦政府出台了适应气候变化规划,巴伐利亚、柏林等州和市政府也发布规划,统筹地区的适应气候变化工作。美国包括马里兰、纽约等13个州以及阿拉斯加、加利福尼亚州的许多城市都制定了适应规划,美国环保署等有关领域的主管部门也制定了部门的适应规划。地方和部门的适应气候变化规划往往针对性和可操作性更强,对部门和地区适应气候变化行动的指导效果更好。

  我国长期以来重视发展规划工作,从中央到地方、再到部门都积累了丰富的规划经验,但同时也形成了相对固化的工作套路。如何将适应气候变化纳入各层面和各地区的规划体系是下一阶段适应气候变化工作亟须研究解决的重要问题,也是战略能否落到实处的核心环节,应当引起高度重视,尽可能广泛借鉴国际上现有的相关经验。

公共资金先行,营造良好适应气候变化投融资环境

  适应气候变化以及相关的防灾减灾救灾工作的社会效益和经济效益都很大,但是经济效益的投资与回报机制目前还不完善。尽管各国都计划抓紧研究保险等金融工具在适应气候变化融资中的应用,但可以预见,在未来相当长的一个时期,公共部门将是适应气候变化资金的主要来源。各国目前的适应气候变化行动也主要是受到公共部门资金的支持,且随着适应问题受到关注度的上升,公共资金规模在不断扩大。欧盟2014~2020年财政预算框架将进一步加大对应对气候变化的支持力度,包括加大对适应气候变化的投入。欧盟还将适应气候变化纳入2014~2020年所有相关投资项目的考虑范围。欧盟适应气候变化战略要求欧洲结构投资基金、欧洲投资银行、欧洲重建和发展银行等区域发展银行以及各成员国碳交易税收基金给予适应行动支持。欧盟还要求现有的科研和环境保护基金项目向适应气候变化领域的技术和项目倾斜。法国2011年设立了1710万欧元专项资金支持适应气候变化行动。近年来,美国在适应气候变化方面的公共资金投入也不断增加。20136月,奥巴马政府仅在其总统气候行动计划中就承诺交通部门拨款57亿美元用于交通系统气候风险抵御能力较弱的地区,内政部拨款1亿美元用于能力建设,拨款2.5亿美元用于沿海地区灾后恢复重建。

  与发达国家相比,我国市场经济体系仍不完善,投融资机制不健全,投融资渠道单一。利用保险等金融方式为适应气候变化融资是未来的方向,值得研究,但需要很长时间的努力。现阶段,应以公共部门资金为主,根据战略的有关要求,通过设立专项资金、向地方转移支付等方式支持各地方和各部门开展形式多样的能力建设和适应行动。

逐步建立定期科学评估体系,加强科学评估结果在有关决策中的核心地位

  开展适应气候变化工作须科学把握气候变化趋势、系统收集气候变化影响数据、准确评估气候变化风险以及各领域气候适应性变化情况。在落实适应战略目标方面,还应科学评估适应行动进展,客观全面分析存在的差距。各国政府均将科学评估作为适应气候变化政策体系的重要环节,在科学评估方面不断加大投入,着力将评估的范围覆盖适应气候变化的各个方面。英国于2012年完成其第一次国家气候评估,涉及建筑环境、基础设施、公共健康、农林、自然环境、商业竞争力、地方政府等多个领域,评估的内容包括风险管理、监管体系、提供公众适应意识、科研、示范项目等方方面面。法国在开展国家层面气候变化影响、脆弱性和适应性评估的同时,也要求地方开展相关的评估工作,并且还组织开展地方脆弱性评价工具和落实适应战略进展的评估工具的开发工作。美国尽管还没有出台国家适应战略或行动计划,但美国总统适应气候变化特别工作组将政策决策必须符合科学要求作为未来国家适应气候变化战略的第一要素,并将充分利用现有科学结论作为制定国家适应政策的基本原则。此外,美国已发布了两次国家气候评估报告,并正在准备第三次报告。美国国家气候评估报告评估全美气候风险、各部门和地方脆弱性指标以及适应气候变化的能力。总体来看,发达国家普遍重视科学评估结果在政策决策中的应用,把科学评估结果作为重要决策依据制度化甚至法律化。

  我国尽管在科研项目层面开展了一些领域的气候脆弱性、适应性评估工作,但还没有从国家战略的高度组织覆盖面广、系统性强的科学评估工作,国家气候变化及影响的科学评估机制尚未建立,有关方法学的开发以及科学评估能力和专业化队伍建设尚未开始,这将会影响下一步具体实施国家适应战略的效果。因此,我国应加快建立国家气候科学评估制度,为适应气候变化领域科学决策机制的形成奠定坚实的基础。

搭建信息交流平台,促进信息交流经验分享

适应气候变化是一项新任务和新挑战,各国和各地区均处在摸索学习的过程中。在这一过程中,必将涌现新思路、新方法、新模式和新技术。搭建信息交流平台,加速这些新思路、新方法、新模式和新技术的传播,将对适应气候变化工作产生积极促进作用。《联合国气候变化框架公约》下针对适应建立的“内罗毕工作计划”其中很重要的一项工作就是广泛吸引适应相关的利益相关者开展和参加各类活动并分享经验。至201010月,195个组织成为“内罗毕工作计划”的伙伴,51个组织提出了133个行动承诺;建立一个关于介绍全世界气候适应做法的门户网站,在线数据库和评估气候变化影响、脆弱性和适应的方法工具摘要。而欧盟适应气候变化行动的一个重要内容就是建立了“欧盟气候适应平台”网站(Climate-ADAPT),网站提供欧洲气候变化预测、当前和未来重点区域和部门的气候脆弱性、成员国和跨区域适应战略、适应案例和潜在适应措施、气候适应规划工具等五方面内容。网站还开辟了供公众分享相关信息和交流的专栏。根据我国国家适应战略的要求,接下来将在各地方和有关部门开展一系列行动,在试点先行的同时,国家层面应抓紧搭建信息交流平台,促进各地和各部门相互学习取经,共同为实现适应战略目标做出贡献。

(作者系国家应对气候变化战略研究和国际合作中心张晓华、陈济)

来源:《中国改革报》